清王朝在统治全国二百六十八年中，对于统治国家的政治机构，在沿袭前明制度的基础之上，进行了为它所必需的改革。渊源于康熙、建立雍正、定制于乾隆、亘存于清代的军机处，就是其中至关重要的一着。
军机处，是“办理军机处”的简称。它在我国国家机关发展史上，无论是从名称到形式，还是从它所起的作用到它所引起的结果，都是空前的仅见。
对于清军机处的研究，历来为人们所重视。特别是解放以后，我国史学界运用马列主义原理，在前人研究的基础之上，进行了大量的工作，并作出了可喜的成绩。但是，对于它的设立时间、发展过程、历史原因，以及它的性质和作用，却至今仍处众说纷坛、莫衷一是。究其原因，诚如前辈所析：“谈到清代大政所出的军机处，近人颇多注意清代政治机构，惜依稀仿佛，不能得其真相。……此皆缘清代学风不甚注意当代掌故，清亡将及三十（注：现已过七十）年，老辈渐少，无人传述，但凭几种纪载的书，加以推想，当然不得要领。如纪载军机处之专书，有梁章钜《枢垣纪略》，光绪元年又经恭亲王增补，似乎可据，然军机处设立的年月，并无纪载。”近年来，清史学界似有以雍正八年（1730年）说为定论的趋势。基于为了弄清历史真相，笔者不揣浅陋，冒陈片言，作为引玉之砖，以求证于学者、专家。
一、关于清军机处设立时间与发展过程初探
关于军机处成立于何时的问题，自清代至今天，一直存在有雍正七年（1729年）、八年（1730年）、十年（1732年）三说；有些记载，取含混的“雍正中”、“雍正时”、“雍正年间”的说法。由此，也带来另外一个问题：军机处在发展过程中，到底有几个阶段、出现过几种名称。一般地说，持八年、十年说者一个共同点，都否定有“军需房”的名称和阶段。
笔者从所见到的文献记载中，认为军机处成立于雍正七年；经过“军需房”、“军机房”、“军机处”三个发展阶段。正是这三个阶段，体现了这一非正式的、办事无陈规、直接办理皇帝交办事件的机构，由于利于弄权、又有效率而深得皇帝信用，从而所付予的职能范围不断扩大，由原先单纯专办西北军需，扩展为统办西北军务，进而推斥和取代内阁成为“枢廷”的三级阶梯。为了说明问题，特分以下诸问题论证：
（一）军机处成立于雍正七年六月初十日（1729年7月5日），当时的各称谓“军需房”。
在“雍正八年春”为内阁中书，并当过“军机处协办”，经过亲身“前后十年目睹”的叶凤毛，于乾隆三十年（1765年）著有《内阁小志》一书。书中说到军机处的沿革，有一段十分清楚的话：“时西北两路出师征策妄（注：指准噶尔部首领策妄阿拉布坦），户部别立军需房，司官翁藻主之。于是，袭其称，亦曰‘军需房’。渐易为‘军机房’，渐又以‘房’为‘处’。”
这就是当时、当事官员记述如何成立军机处的始末情况。在这里，叶氏把军机处这一机构的来龙去脉交待得一清二楚：户部军需房建立在前，袭用户部军需房之名而建立大内的军需房在后，尔后大内军需房更名为军机房、军机处。
为密筹西北军需所建立的户部军需房，系“定议于雍正四年（1726年）”。后因“是以经理二年有余，而各省不知有出师、运饷之事”的慎密长处，使得胤禛于雍正七年（1729年）六月癸未（初十）下谕，令怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡，建立了军机处的前身军需房：“两路军机，朕筹算者久矣。其军需一应事宜，交与怡亲王、大学士张廷玉、蒋廷锡密为办理。”关于大内的军需房的办公处所，不在户部，是在大内的隆宗门内、乾清门外西偏，就是以后军机处的地点。对此，与叶凤毛同时为内阁中书，也曾入值军机处的席吴鏊说：“雍正中，以边事设军需房于隆宗门内，后又谓之军机房，领以亲王、大臣。”《清史稿·军机大臣年表》亦持此说。
二、雍正八年（1730年）是改军需房为军机房的时间。
由于军机处不是正式的机构，是因皇帝的一句话而设立、而演变，所以官方文献和私人著述均无详细交待。故而留给后人许多疑团。笔者在求证八年说的根据中，悟出雍正八年（1730年）是军需房改称“军机房”的时间；而这一变化，是由办理“军需一应事宜”扩展为统办西北用兵的军机故。以下数则材料，正好可以说明这个问题：
第一，以实物资料说，有中国第一历史档案馆所藏《汉军机处档案总册》一本。该档册首页记载：“雍正自八年始设军机处，所以各种折档，俱自八年始存。”此语说明，军机处档案开始于雍正八年；该档册所记裁的档案，始于雍正八年八月，止于乾隆六十年（1795年），属档案目录，显系在清理军机处档案中形成的登记该处汉文档案的总目；同时说明，在雍正八年以前的军需房期间，因属初创阶段而未留存档案，更未建立归档制度而已。
第二，从清朝政典《光绪会典事例》看，有乾隆上谕一则：“第自雍正八年设立军机处以来五十余年，所有谕旨、批奏事件，未经发钞者尚多。著先将乾隆四十年（1775年）以前军机处年存档案，令该馆（按：指方略馆）总裁、纂修等祥晰查阅、裒辑，以昭典核。”看来，弘历是为纂修回部、金川等《方略》，而对军机处在初创阶段所存缺陷的批评。上述《汉军机处档案总册》，显系应此道上谕而进行档案的清理，并在这一过程中所形成。所以说，该档簿上的八年说，应该发源于此谕；它绝对不具有记载军机处设立时间的档案作用。这是显而易见的。
第三，与上述材料相印证，有当时的当事人的记述。自雍正七年至乾隆十四年（1729至1749年）当了二十年的军机大臣的张廷玉写道：“（雍正）八年四月，……命廷玉与大学士马尔赛、蒋廷锡办理一切事务。”张、蒋二人是第一任军机大臣，而马尔赛则系八年“五月丁卯以世袭一等公、武英殿大学士，命与张廷玉、蒋廷锡详议军行事宜。”胤禛在张廷玉任军机大臣一年零四个月后的雍正八年十月，对于张的政绩作了高度评价：“自简任纶扉以来，祗遵朕训，仰体朕心，……赞襄机务，公正无私，填重周详，事事妥协，至诚之悃。”
这三方面的材料说明：与办理“军需一应事宜”的军需房不同，在雍正八年以后已发展为“详议军行事宜”的“办理一切事务”的军机房，实现了以“赞襄机务”为任务的转变；而且有办理“各种折档”和“所有谕旨、批奏事件”等具体工作了。
（三）雍正十年（1732年）定名为军机处。
雍正十年三月，最后定名为“办理军机处”，并颁给印信。下面这则记载，具体说明由雍正帝授意、经内阁讨论后报皇帝批准定名并铸印的过程：“大学士等遵旨议奏：办理军机处密行事件，所需钤封印信，谨拟用‘办理军机印信’字样，移咨礼部铸造，贮办理军处处，派员管理，并行知各省及西北两路军营。从之。”
在这一引文中，两次出现“办理军机处”一称。笔者认为，前者是雍正帝交议中的用语，后者是大学士借用皇帝的话。故所以二者都不具有机构名称的意思：仅仅是指“办理军机的那个地方”这样的含意。因此才会出现以“办理军机印信”这样不含机构名称、只指所办之事，即在上引交议上谕“办理军机处密行事件所需钤封印信”十五字中，取其两端的印文。但是，自此之后，也就习以为常，相因称之，“至乾隆初，边事息，军机房不废”，并使制度得以完善，于嘉庆二十三年（1818年）以“办理军机处”载入《大清会典》而成永久之制，亘存于有清一代，凡一百八十年。
二、关于清军机处机构述略
有关军机处的情况，因无多歧见，故就其大略，分职官、职掌、制度三个部分以明其梗概。
（一）军机处的职官。
军机处仅设有军机大臣、军机章京二职。
军机大臣，俗称“大军机”，雅称“枢臣”。其名额向无定员，多寡任皇帝所欲。从《清史稿·军机大臣年表》看，初仅三人，后增至四到八人，最多时竟达十一人。他们中虽因品秩、年资之别，常以品崇、资深者为“领班”而被誉为首席、首揆、揆席；其实，无首长、互不为属，各自办理皇帝交办事宜而单独向皇帝负责。其任用，均系皇帝的个人好恶，开始时在大学士中、后增至在六部尚书和侍郎、院寺堂官中特简，少数也有在军机章京中升任的。据说还有亲王不能入军机之“祖制”，事实是第一任军机大臣中即有怡亲王允祥，以后也还有几位亲王入值的。军机大臣的全称叫“军机处行走”或“军机大臣上行走”；初入者，还常加“学习”二字，如“军机大臣上学习行走”、“军机处学习行走”。经试用一段时间后，不合格者“开去”，合格者去除学习二字。总之，“军机大臣，惟用亲信，不问出身。”
军机章京（按：章京二字，系满语，意为官儿），俗称“小军机”，亦称“军机处司员”。在开初阶段还称过“军机处协办”，乾隆二十三年（1758年）始称“军机处司员上行走”，四十五年（1780年）一律改称“章京上行走”。其员数，始无定额；至嘉庆四年（1799年）定为满、汉各十六人，内分满、汉各八人为一班，每天以两班儤值。其任用，以“人品端方”、“年富力强”、“字画端楷”，并能“办事慎、密者”为条件，开初在内阁中书中选用，后增至六部、院寺司员中保送，经军机大臣考试录取后“引见”，由皇帝传补。其任务，专办文稿和记录档案。
（二）军机处的职掌。
综观军机处的全部活动，它的职掌基本上可归纳为办文牍、备顾问二项。
办文牍，包括处理上之下行的皇帝谕旨和下之上行的官员奏折。皇帝所降的特旨和因官员所请而降的谕旨，包括明发上谕和寄信密旨，均由军机处承办：或承旨撰拟，或记档留存，或封发密寄，或发内阁传抄。官员奏事，原来的制度分题、奏二途：“公事”用“题本”，“一己私事”用“奏折”，均由内阁承办。自军机处设立后，奏折的使用范围不断扩大，并逐渐取代题本。奏折虽直达御前，由皇帝亲自开拆、阅读、批示；但经皇帝批示后的“朱批奏折”，每日寅、卯二时发军机处录副存档，再把原折封发奏事官员遵办。上述对于谕旨和奏折的处理，就是所谓“一切承旨书谕及办理各件，皆关系机要，此与前代所称‘平章军国重事’相仿”。
备顾问，包括所有皇帝交议事件提出建议。其中诸如大至施政方案、军事方略，小到官员任免、奖叙、参劾、惩治等事，陈述自己的见解。甚至皇帝进住圆明园和热河避暑山庄，以及狩猎、出巡、祭祀等活动，亦必须令军机大臣扈从常侍，以备顾问。
（三）军机处的制度。
军机处的制度，大凡有如下各项：
1．办公无衙署，仅有值房。值房，位于隆宗门内、乾清门外西偏小平房内。其内，分满、汉二值房，分称“满军机处”、“汉军机处”，简称“满屋”、“汉屋”。它们之间，互不为属。这所小平房，原为板房；至乾隆初年，改建瓦屋。
2．无专官，仅有差官。军机处不设正式官员，军机大臣、军机章京均为各衙门官员的临时差遣。他们虽然都履行过由皇帝特简或传补的手续，但均为应差兼职。他们虽然人在军机处，但编制和职称仍旧是原来衙门的。而且他们经常提心吊胆，随时准备皇帝宣布自己“罢值”回归原岗位。
3．无司吏。军机大臣、军机章京之下无吏员。从实际上看，军机大臣与军机章京、一般军机大臣与领班军机大臣之间有一定的隶属关系；但在立法上却互不为属，都是直接对皇帝负责。这就是所谓“枢廷义取慎密，有官而无吏”。
4．办事无规程。军机处，从它的机构和它的职能、官员任免，以及它的权限、办事的范围和程序等等，均不予明文规定。这一机构历雍、乾、嘉三代近一个世纪都不见诸《会典》，直至嘉庆二十三年（1818年）虽载入《会典》，却不入《会典事例》。这样，就使得这一机构，始终被神秘的迷笼罩，更便于皇帝为所欲为地弄权。
5．多方牵制，警戒森严。皇帝召见军机大臣，太监不得在侧；一切官员不得进军机处值房，连“京、外、王大臣有奉特旨到军机处恭听谕旨、恭读朱笔及阅看各处奏折者，方得在军机处堂帘内拱立。事毕即出。其余部院、内外大小官员，不得擅入。其帘前、窗外、阶下，均不许闲人窥视。满汉章京之直房亦如之”；承撰所奉上谕，只准在军机处，而且必须当日毕；所在部、院事件不许在军机处处理，其司员也不准来军机处“画稿”、“回事”；由都察院派出满汉御史各一员，每天在军机处值房外纠察；谕旨的执行情况，交由内阁稽察房、稽查钦奉上谕事件处监察；所用军机处的印信也特别严加防范：“印藏大内，印钥以领班之军机大臣佩之。有事，则值日章京至内奏事处请印，向军机大臣请钥。用印毕，即送入内。……凡请印钥，以金牌为验。牌广约五分，厚一分，修约二寸，镌‘军机处’三字，直日章京佩之；封印后，领班章京佩之。”
军机处的诸多特点，可概括为三条。其一、班子精干。合军机大臣、军机章京满汉二途，军机处全部人员，也不过四十人左右，办理一国之军国政要；其二，任职官员多为才干之士，特别是军机章京，“年富力强”；其三，所带来的事实是，办事速捷，雷厉风行，始终保持着较之原内阁有更高的效率。
三、关于清军机处的性质与作用浅析
清军机处，是清王朝最高统治者在无意之中，发现了军需房这一临时机构对于摆脱政府、加强君权的特效能之后，有意识地去加强和发展它，最后以军机处这一形式定制的。清朝皇帝就是通过军机处这一工具，把王朝的政府——内阁，排除于政务之外，并使之成为“闲曹”而有名无实，结束了秦汉以来“群权”与“相权”的斗争，促成君主极权政体的形成，把我国传统的封建专制主义推至极点。这就是军机处性质和作用的简单概括。为了说明问题，现从过程入手，作一大略的剖析。
第一，军机处本为内阁之分局。
从机构沿革的角度看，军机处的起始阶段，是承皇帝的旨意，由内阁分设在大内的一个专办军需的临时派出机构。叶凤毛把它置于内阁“红木房”（按：即内阁批本处的别称）之后，中书科之前，作为内阁的一个内部机构，并加注曰：“军机房，即内中堂（按：内阁属下，称大学士曰中堂）办事处也。”在《大学士》条下说：“康熙年间，中堂皆在阁。余于雍正八年春为舍人（按：内阁中书一职，当时誉称舍人），中堂已有内外之分。”席吴鏊亦说：“至乾隆初，边事息，军机房不废。由是，大学士以下，有内外廷之判矣。”至清末，光绪皇帝也讲：“军机处为行政总汇，雍正年间，本由内阁分段。”
从官员的任用度度看，开初阶段的军机大臣必在大学士中选简，自始至终，大学士中之亲信者，必然是军机大臣，而且“自亲王外，其领袖者必大学士也”。军机章京，在前期，“例用内阁中书舍人”；至嘉庆四年（1799年），始定由内阁、六部、院、寺司员中取用。
从职掌角度看，可以说事事均由内阁分出，最后并取代和驾空内阁。乾隆二十一年（1756年）由内阁中书入直军机处为章京的赵翼说得清楚：“军机处，本内阁之分局。国初，承前明旧制，机务出纳，悉关内阁；其军事，付议政王大臣议奏。……雍正年间，用兵西北两路，以内阁在太和门外，儤直者多，虑漏泄事机，始设军需房于隆宗门内，选内阁中书之谨密者入直缮写。后名军机处。地近宫廷，便于宣召。为军机大臣者，皆亲臣、重臣。于是，承旨出政，皆在于此矣。”关于这个过程，嘉庆帝说了这样一段话：“自雍正年间初设军机处，……本为筹办军务；而各直省寄信事件以及在京各衙门遇有应降谕旨，势不能纷令群工承缮，是以俱由军机处拟写、交发，令事有统汇，以昭划一。”
第二，排斥内阁于机务之外，进而使之成为“闲曹”、“冗员”。
由上述得知，军机处的职掌由内阁分出，并日渐扩大，而内阁的职能则向相反方向不断缩小。就在这一长一消过程中，当雍正帝改军需房为军机房的雍正八年，却升五品内阁为正一品衙门。从这里就清楚地表明，胤禛为西北用兵设军需房专办军需事宜，一年后扩大其职守改立军机房而统办军务，在把内阁排斥于军机之外的同时，对内阁采取明升暗降的伎俩，借以招摇朝野而安抚阁臣。这就足以说明胤禛自觉的独裁用心。
随着军机处的确立，整个国家施政渠道就作了彻底的改变。由原来的内阁承旨、六科封驳，公事用题本（内阁承办）、私事用奏折（直达御前）的制度，改变为皇帝亲自书谕或口授谕旨，军机处密寄各处，肆意扩大奏折使用范围，使题本成为“例行公事”的赘文，至光绪二十七年（1901年）“改题为奏”，取消题本。从而，作为王朝政府的内阁，就成了有名无实的“闲曹”；作为政府宰辅的内阁大学士，即变为无公可办的“冗员”。
第三，排斥八旗王公势力，取代议政王大臣会议、使之成为有名无实。
由于军机处从一开始就是为办理军务而设，在其日常活动过程中，就意外地逐步使得清初以来专门负责军务的“议政王大臣会议”（即议政处），变为“虚衔，并无应办之事，殊属有名无实”，至乾隆五十六年（1791年）而宣布撤销。
上述情况，诚如《清史稿》所记：“清大学士，满、汉两途，勋高位极，乃以相授；内阁实权，远不逮明。然其品列，皆首文班”；“清大学士，沿明旧制，例称政府。实则，国初有议政处以掣其柄；雍正以后，承旨、寄信有军机处。内阁、宰辅，名存而已。”
这就是清王朝通过军机处这一工具，取得驾空内阁、取代议政处而取得一箭以雕的情形。
第四，军机处是一个临时的御用的办事处所，始终不是一级国家行政机关。
因为军机处近在君制，为皇帝办理军国政要，从而总汇全国行政，俨然如一国的政府。可是，它却从来不是一个正式的、法定的国家机构；而只是一个办理专项工作而建立在大内的办事处所，最后成为办理机务的永久性的部门。正因为清廷用军机处这样一个皇帝个人的机要秘书部门替代政府，所以就成了我国国家机关史上的一大怪态：“军机处，名不师古，而丝纶出纳，职居密勿。初，祗秉庙谟、商戎略而已。厥后，军国大计，罔不总揽。自雍、乾后，百八十年，威命所寄，不于内阁，而于军机处。盖隐然执政之府矣。”
第五，军机处是君权的附庸。
如果说，明太祖朱元璋企图集一国之军政于一身而废中书省、罢大都督府，但结果证明是事与愿违。朱元璋的未竟遗愿，却在清代得以实现。清王朝的最高统治者，就是通过军机处这一得心应手的工具，最终实现了前人千方百计想要实现而一直难以实现的目标，把封建专制主义推到宝塔之巅——绝对君权的极权政治阶段。
军机处由于地处宫禁，它的一切活动都是在皇帝个人直接授意和严密监视之下进行，这就达到了胤禛所设想的“人之使臂、臂之使指”的要求，为皇帝所完全控制。以军机处最大的事情“承旨书谕”或“承旨出政”来说，也只不过是“只供传述、缮拟，而不能稍有赞划于其间也”的传令兵和文抄公而已。可是，就是这样，皇帝还惟恐军机大臣“专擅”，而设置层层警戒；军机大臣则处处“小心”、“敬慎”，战战兢兢，千方百计地以防止“嫌于揽持”告戒自己，一言一行都要“避专擅之名”，在那种伴君似伴虎的惶恐心情下过活。乾隆年间的傅恒，开创了一人不敢承旨，个人不作书谕的作风，而得持重、老成之美名，并成了往后的军机大臣的传统作风。
正因为军机处是皇帝独裁的得心应手的工具而成为十足的君权的附庸，才会出现如乾隆帝所说“权衡悉由朕亲裁”、嘉庆帝所赞“我朝列圣相承，乾纲独揽”，“一切纶音宣布，地非断自宸衷。从下令臣下阻挠国是，……大权从无帝落”的君主极权之局面。
对于这种君主极权的局面，清王朝的最高统治者是得意的：“盖有是君，方有是臣。……昔人言，天下之安危系乎宰相。其言，实似是而非也！”
对于君权不折不扣的附庸——军机处，清廷亦是满意的。远在嘉庆年间，御史何烺首先以“现军务久经告蒇”由，认为“军机处承办一切事务，与兵部之专司戎政者不同”，奏请“更改”军机处“名目”。嘉庆帝当即予以严词拒绝：此“语殊不成话！……何元烺率请改易旧章，而不顾其言之纰缪。所奏断不可行，原折著掷还！”即便在清末大改官制的高潮中，对于朝野众矢之的军机处，亦始终处于不容改变之列：以其“近接内廷，每日入直，承旨办事较为密、速，相承至今，尚无流弊。自毋庸复改！”
为什么清廷对于军机处会受不释手呢？清末有人作过较为准确的历史分析：“内阁之制，在前明有严嵩之奸，张居正之专擅，周延儒、温体仁之邪佞倾国。及至本朝，乾纲自秉，旧染一新。然以圣祖仁皇帝之天亶聪明，犹有鼇拜、明珠、索额图之小作威福。自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小心敬慎，奉公守法；其弊，不过有庸臣，断不至有权臣。……军机处虽为政府，其权属于君；若内阁，则权属于臣。”
但是，具有革新思想的有识之士，面对由于君主极权政治所造成的政治黑暗、思想锢禁，社会停滞、国弱民贫，以致出现落后挨打的局面，对于军机处这一附庸是取批判和否定的。道光年间的内阁中书龚自珍，就是其中之一。他在《上大学士书》中，对军机处就进行了无情的抨击：“内阁何以反为外廷乎？雍正后从内阁分出军机处故也。……军机处为内阁之分支，内阁非军机处之附庸也。雍正辛亥（九年，公元1731年）前，大学士即军机大臣也，中书即章京也；壬子（十年，公元1732年）后，军机处为谕之政府，内阁为旨之政府；军机处为奏之政府，内阁为题之政府。似乎轻重攸分？！……昔雍正朝，以军务宜密，故用专折奏；后非军事亦折奏，后常事亦折奏，后细事亦折奏。今日，奏多于题，谕多于旨，……绝非雍正故事！……自阁臣为闲曹、冗员，而并科臣亦成闲曹、冗员，……通政司亦闲曹、冗员！”他进而提出：“必也正名。名之不正，牵一发而全身为之动者此也”；力主“姑且依雍正中故事：六部专办六部之事，内阁办丝纶出内之事；停止六部（官员）送军机处，其由军机中书（即章京）升任部员后，不得奏留该处，立饬回部当差。如此，庶变而不离其宗，渐复本原，渐符名实。”
四、关于清军机处产生的历史背景刍议
军机处这样的机构会在清代出现，这是历史的必然。在中国的封建社会里，统治阶级长期以来全力推行中央集权的专制主义的政治制度。随着封建社会的向前发展，这种专制主义的制度也相应地逐渐升高。所以说，军机处出现在我国历史上最后的一个封建王朝，是有其深刻的历史渊源的。
自“秦置丞相、相国，以助理万机”始，虽然中经形成和名称上的演绎、变化，但“宰执”制度却一直不废。至明初，朱元璋决心结束这一制度，企图把一国军政大权集于己身，于洪武“十三年（1380年）正月诛丞相胡惟庸，遂罢中书省。”十五年（1382年）“仿宋制”，设殿阁大学士，赐“秩皆正五品”，为朱元璋“掌献替可否，奉陈规诲，点检题奏，票拟批答，以平允庶政”等具体交办事务。这就是在我国历史上内阁制度的开始。为了巩固这一制度，朱元璋还在洪武二十八年（1395年）敕谕群臣：“国家罢丞相，设府、部、院、寺，以分理庶务，立法至为详缮。以后嗣君，其毋得议置丞相。臣下有奏请设立者，论以极刑！”从而，在形式上结束了行之一千七百年的以宰相执政的制度。但是，由于正五品之内阁，“以其授餐大内，常侍天子殿阁之下”，与朱元璋的愿望相反，内阁的权势又日渐回升。对于这一情况，清人赵翼说得清楚：“明太祖诛胡惟庸后，废中书省不设，令六部各奏事。由是，事权尽归宸断。然一日万机，登记、撰录，不能不设官掌其事。故永乐中，遂有内阁之设，批答本章、撰拟谕旨，渐复中书省之旧。”由于明廷信用内监，又出现了另一情况：“明代首辅权虽重，而（司）礼监之权又在首辅之上。……虽首辅，亦仰其鼻息也。”就这样，“相权转归之寺人”。
清王朝，就是在因袭前明制度，总结其得失利弊的情况下，把中央集权制度推至顶峰。
远在关外时期，与女真族由奴隶制封建过渡相适应，满洲贵族以“出则备战，入则务农”的八旗“贝勒”会议决策主政。至“大金”政权建立后，仍以是制作为军事征战、生产组织、国政管理的三位一体的工具。在努尔哈赤临终前，还作了由八旗贝勒置汗和更换汗位的规定，造成皇太极继位后出现了与上三旗大贝勒四人轮流值月掌政的局面；甚至于在朝仪之上，“上与三大贝勒俱南面坐”的同等地位。皇太极便以“凡事都照《大明会典》行，极为得策”由，在天聪三年（1629年）四月，以明降臣为基干，设立“文馆”，从事翻译历代汉族王朝的典章制度，“以历代帝王得失为鉴，并记国家政事，以昭信史”。在排斥三大贝勒之后，于天聪十年（1636年）一月，皇太极称帝，改国号为“大清”；翌月，改文馆为“内三院”，处理国家政事，建立了君权政体。
顺治元年（1644年），清军入主中原，建立全国性的政权。顺治十五年（1658年）七月，以“勘酌往制”由，仿明制，改二品衙门的内三院为五品内阁，分立翰林院。皇权又得到了进一步的加强。顺治十八年（1661年）六月，八岁的玄烨继位，辅政大臣以“先帝遗诏”为由，“率循祖制，咸复旧章”，废内阁、翰林院，复内三院旧制，开了个小倒车。康熙六年（1667年）七月，玄烨亲政。隔二年，诛权臣鼇拜等。康熙九年（1670年）八月，又废内三院，恢复内阁之制，并以此承旨出政。自此，奠定了清王朝以内阁为政府的中央集权体制，历时二百四十二年。
关于清内阁的性质，清王朝的法典《大清会典》及《会典事例》中均作为王朝的政府，大学士则相当于三代以来的宰相对此，乾隆帝曾清楚地指出：“明洪武因胡惟庸之故，改丞相为大学士，其实官名虽异，职守无殊。”雍、乾二朝当过多年内阁中书的叶凤毛也说：“国朝仍前明之制，以内阁为政府，大学士为宰执。”但观其职守，也只不过是为皇帝办理本章、充当顾问、举行大典、纂修史书等项具体事务而已。这就是当时人所说的，“大学士佐天子，理机务，得不时召见”；“天子有诏，则面授阁臣，退而具草以进，曰可，乃下。”其最大量的工作，则是处理公文：“大学士于军国，事无不统。其实，每日所治（之）事，则阅本也”；“内阁之职，同于古相。而所不同者，主票拟而不身出与事”。可见，它既无明内阁有“代天言”、“柄用专且重”的权势，更非今日西方资产阶级国家的责任内阁；而是君主专制之下的法定“政府”。
尽管内阁“不身出与事”，但到底还是一个班居六部之上、“表率百寮”的国家的法定政府，终究还具体办理制、诏、诰、敕和题、奏、表、笺等官文书而总揽了军国机要。因此，就必然为欲壑难填的皇帝所不容。早在内阁定制后的第七年，玄烨即于康熙十六年（1677年）十月“癸亥，始设南书房”于乾清宫内，建立了一个人数不定，“非崇班贵A、上所亲信者不得入”的非正式的御用机构，在陪皇帝赋诗填词、写字作画的同时，拟写部分机密谕旨。从而分去了内阁的部分机务。这些入值官员，名曰“南书房行走”。他们在宫禁之内、皇帝身边，从事军政机要活动，具有利于皇帝使用和控制等特点。这就成了半个世纪后产生的“军机处”的楷模。
清军机处所以会在雍正朝出现，是有其深刻的政治和军事背景的。
首先，是巩固皇帝的需要。
玄烨生有二十三个儿子。至康熙晚年，他们为了争夺皇位的继承而展开了无情的角逐：分结朋党，“骨肉生隙”，“彼此视若仇讐”。关于皇四子胤禛如何登上皇帝宝座，如何采取调包办法，虽然官书取避讳。但是，私人著述中，却有记载。诸如“圣祖病，世宗不离左右，侍汤药”，又“故为柔顺、贿通宫侍，圣祖为所蒙”，“及帝（玄烨）崩，弥留仓卒之间，允禛运动得遗命践位”。
诸王势力不因雍正登位而消失。而雍正要巩固帝位，必然要立即展开消灭异已的残酷斗争。用了三年时间，就以逮禁、诛杀等手段，解决了诸王势力。同时，又把与“皇八子党”有牵连、手握军政实权的实力派年羹尧——隆科多集团一并翦除。
为了确保来之非易的成果和进一步巩固已得的皇位，促使胤禛寻觅得心应手的新的统治工具。
第二，是阶级斗争的需要。
清初社会，经顺、康二代的治理，特别是经过康熙帝半个多世纪的精心经营，社会生产得到了恢复与发展。与此同时，阶级分化却日趋剧烈。在康熙中期，就出现了“田亩多归缙绅豪富之家，……小民有恒产者十至三四耳”；至末年，则“一邑之中，有田者什一，无田者什九”。因此，各地农民的反抗斗争，便时有发生。加上诸王间水火搏斗，闹得玄烨“身体虚备”、“步履难行”，竟达到“神不守舍，……目不辨远近、耳不分是非”，对于国家的前程，但保“倘得终于无事，朕愿已足”的地步。至雍正年间，“土田尽为富户所收，富者日富，贫者日贫”，社会更趋动荡。为了统治的稳固，胤禛亦需更有效率的统治工具。
第三，是西北用兵的需要。
雍正初年，西北发生准噶尔部族的叛乱。清廷调兵遣将，前往镇压。由于路途遥远，军需粮秣，急需专门班子承办。
基于上述情况，促使胤禛决心建立一个“如身之使臂，臂之使指”那样的机构；而他又抓住了其中的要害：“人君图治，首在用人”，“治天下，惟以用人为本，其余皆枝叶事耳”，选择有才干、可信赖的人任事。
就是在这样的历史背景和胤禛自觉的指导思想之下，清军机处这个机构，便应运而降。
简而言之，西北用兵是军机处产生的直接的和偶然的条件，或者叫作外因；其本质的内在因素，是当时的社会阶级矛盾和统治阶级内部斗争的需要。正如毛泽东同志所说，“事实上，即便是外力推动的机械运动，也要通过事物内部的矛盾性。……唯物辩证法认为外因是变化的条件，内因是变化的根据，外因通过内因而起作用。”
